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Antikorruptionsgesetz: Bedeutung für Pharmafirmen und Ärzte

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Antikorruptionsgesetz: Bedeutung für Pharmafirmen und Ärzte

Bestechung und Korruption – ein Kavaliersdelikt?

Korruption findet meist im Verborgenen statt und ist dadurch schwer messbar. Auch die Auswirkungen durch Korruption und Bestechung können nur geschätzt werden. Dabei hilft der Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International, welcher 174 Staaten anhand der öffentlichen Wahrnehmung zu Korruption unter Beamten und Politikern reiht. Mit dem Platz 23 der am wenigsten korrupten Staaten der Welt liegt Österreich zwar im vorderen Mittelfeld, aber stolz darf man auf diesen Platz trotzdem nicht sein. Österreich rutschte seit 2006 vom 10. Platz deutlich ab – im Jahr 2013 sogar auf Platz 26 – und so kostete Bestechung und Korruption den österreichischen Staat 2015 bereits rund 17 Milliarden Euro. Rund 46% der österreichischen Manager geben an, dass Bestechung im eigenen Land zur Tagesordnung gehört. Laut einer Studie des Beratungsunternehmens Ernst&Young schneidet Österreich zudem gerade beim Beschönigen von Finanzberichten besonders schlecht ab. 38% der befragten Manager aus Österreich geben weiters an, dass Unternehmensergebnisse oft besser dargestellt werden als sie sind – das liegt 7% über dem westeuropäischen Durchschnitt. Neuseeland und Dänemark gelten als die Länder mit der niedrigsten Korruptionsrate – ganz im Gegensatz zu Nordkorea und Somalia, welche die Korruptionsstatistik anführen. Auch in der Schweiz geben nur 10% der Manager an, dass Bestechung in ihrem Wirtschaftsleben gängig ist.

Wirtschaftswissenschafter Friedrich Schneider kommt weiters zu dem Ergebnis, dass Korruption auch das Wirtschaftswachstum deutlich hemmt und dazu führt, dass Arbeitnehmer ins Ausland abwandern. Schneider erklärt dies durch eine steigende Frustration, sinkende Arbeitsmotivation und beeinträchtigte Steuermoral der Arbeitnehmer. In korrupten Ländern steigt das Ungleichgewicht bei Einkommen. Dies führt dazu, dass vor allem niedrig und mittel qualifizierte Arbeitnehmer weniger verdienen und ihnen trotz Abwanderungsbereitschaft die finanziellen Mittel fehlen um sich woanders eine neue Existenz aufzubauen. Hochqualifizierte Arbeitnehmer hingegen sind bei steigender Korruption auch linear eher bereit auszuwandern, da sie ihre Jobs nicht durch politische Verbindungen, sondern durch Leistung erhalten wollen.

Abwanderung hat für die Volkswirtschaft eines Landes eine Reihe von negativen Folgen – hier stehen das gehemmte Wirtschaftswachstum und die damit verbundene steigende Arbeitslosigkeit an erster Stelle. Diese Fakten führen wiederum zu einer erneuten steigenden Abwanderungsbereitschaft und so zu einer regelrechten Abwärtsspirale für einen Staat. Korruption führt oft auch dazu, dass öffentliche Ausgaben für Gesundheit oder Bildung auf andere weniger Transparente Wirtschaftsbereiche wie Verteidigung o.ä. umverteilt werden. Dadurch erleben weniger qualifizierte Bürger einen doppelten Nachteil.

Die Schweiz kann als positives Beispiel mit sehr niedrigen Korruptionswerten genannt werden. Diese werden vorrangig durch eine starke öffentliche Beteiligung an der Haushaltsplanung erreicht, welche ihrerseits wieder zu deutlich mehr Transparenz und geringerer Korruption führt. Auch Investitionen in Bildung führen dazu, dass am Arbeitsmarkt persönliche Eignung über ein Weiterkommen entscheidet und nicht politische Kontakte.

Die Politik ist an dieser Stelle stark gefordert die Korruption zu bekämpfen. Doch was ist rechtlich und moralisch erlaubt und ab wann spricht man von Korruption und Bestechung?

 

Begriffsabgrenzungen für den öffentlichen und privaten Sektor

Der Missbrauch einer anvertrauten Macht bzw. Funktion zu einem persönlichen Vorteil wird im Allgemeinen als Korruption verstanden. Im privatwirtschaftlichen Bereich hemmt Korruption den Wettbewerb und die Wirtschaft, wohingegen Korruption im öffentlichen Sektor vor allem das Vertrauen der Bevölkerung in eine gesetzestreue und unabhängige Verwaltung schädigt.

Im privaten Sektor ist eine konkrete Forderung, Annahme aber auch das Anbieten oder Gewähren eines Vorteils für die Gegenleistung einer Unterlassung einer Rechtshandlung bzw. eine pflichtwidrige Vornahme im Geschäftsleben strafbar. Als rechtlicher Tatbestand kann an dieser Stelle die Annahme oder Vergabe jedes materiellen aber auch immateriellen Vorteils genannt werden. Strafbar ist jeder Angestellte, Arbeiter, Geschäftsführer sowie andere Organmitglieder unabhängig von einer Gewinnabsicht. Dadurch können auch politische oder gemeinnützige Institutionen oder Ziele im geschäftlichen Alltag abgestraft werden.

Unter Korruption im öffentlichen Sektor wird generell der Missbrauch eines öffentlichen Amtes zu privatem Vorteil verstanden. Zentral ist daher bei Bestechlichkeit von Organen mit öffentlichen Funktionen eine Zuwendung um eine bestimmte Entscheidung zu erhalten – unabhängig davon, ob diese durch die Zuwendung erreicht wurde oder ob diese auch ohne sie erreicht worden wäre. Seit den späten 1990er Jahren wird der Begriff der Korruption breiter gefasst und schließt auch den privaten Sektor mit ein. Hier geht es vor allem um wettbewerbsverzerrende Aspekte im Geschäftsverkehr.

Mit 1.1.2008 wurden die Antikorruptionsdelikte im öffentlichen Bereich – wie beispielsweise durch die Neuregelung der Geschenkannahme, die Begriffsdefintion des Amtsträgers oder die Neueinführung des Deliktes der Abgeordnetenbestechung – massiv verschärft.

Wer für Österreich, für einen anderen Staat oder für eine internationale Institution ein Amt innerhalb der Gesetzgebung, Verwaltung oder Justiz bekleidet und/oder andere öffentliche Aufgaben über hat, gilt als Amtsträger. Dazu zählen Beamte wie auch Vertragsbedienstete sowie Personen, welche wie erläutert öffentliche Aufgaben innehaben. Jedes Unternehmen, welches der Prüfung durch den Rechnungshof unterliegt, gilt als öffentliche Institution, wohingegen deren Vorstände und Geschäftsführer nur dann als Amtsträger zu sehen sind, wenn sie auch öffentliche Aufgaben übernehmen. Es ist grundsätzlich jeder als Amtsträger erfasst, der Organ oder Angestellter bei einem Unternehmen ist, an welchem eine oder mehrere in- oder ausländische Gebietskörperschaften unmittelbar oder mittelbar mit mindestens 50% des Stamm-, Grund- oder Eigenkapitals beteiligt sind und jedenfalls alle Organmitglieder bzw. Angestellten der Überprüfung durch den Rechnungshof bzw. einer gleichartigen Einrichtung der Bundesländer oder einer internationalen Kontrolleinrichtung unterliegen. Auch Abgeordnete zählen zu dem Begriff „Amtsträger“.

Der Begriff der Korruption fand überhaupt erst 2012 seinen Platz im Strafgesetzbuch.

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Neue Antikorruptionsbestimmungen: Intransparenz und Beeinflussung im Gesundheitswesen

Auf europäischer und internationaler Ebene ist die Bekämpfung von Bestechung im öffentlichen wie im privaten Bereich schon länger ein großes Anliegen. Beispielsweise gibt es eine UN-Konvention gegen Korruption, einen EU-Rahmenbeschluss zur Bekämpfung von Bestechlichkeit im privaten Sektor, ein Korruptions-Strafrechtsübereinkommen des Europarates oder das OECD-Bestechungsübereinkommen.

Für den öffentlichen Dienst  in Österreich wurde 2008 eine Bestimmung zur erweiterten Strafbarkeit von Geschenkannahme und Bestechung geschaffen, das sogenannte Anfütterungsverbot. Weiters wurde mit 1.1.2013 das Korruptionsstrafrecht verschärft – der Nationalrat verabschiedete ein modernes und den internationalen Ansprüchen angepasstes Korruptionsstrafrecht. Die wesentlichen Änderungen betrafen die Gerichtsbarkeit, die Privatkorruption, die Erfassung von Bestechungsdelikten sowie die Organe öffentlicher Institutionen.

So wurde im Detail die inländische Gerichtsbarkeit – unabhängig von den Strafgesetzen, welche im Tatortstaat Österreich Anwendung finden würden – erweitert. Dadurch können nun Straftaten zugunsten österreichischer Amtsträger einer internationalen Institution, für welche im Inland kein Anhaltspunkt besteht, erfasst werden. Auch eine volle Erfassung bei Bestechungsdelikten zugunsten von Amtsträgern sowie von Abgeordneten ist nun möglich. Die Definition und die Korruptionsbestimmungen für Mitarbeiter öffentlicher Unternehmen wurden hierfür erweitert, und auch die Dienstrechtsakzessorietät wurde im diesem Zuge abgeschafft. Auch im privaten Sektor gibt es eine Erhöhung der Strafen im Falle von Bestechung. Die Erfordernis einer Privatanklage wurde außer Kraft gesetzt, und Bestechung wurde in ein Offizialdelikt umgewandelt. In diesem Zusammenhang gibt es im privaten Sektor auch keine Geringfügigkeitsgrenze mehr. In den Paragraphen 306 und 307b StGB ist nun der Punkt Anfüttern „neu“ so geregelt, dass eine Vorteilsannahme nicht mehr auf ein konkretes Amtsgeschäft Bezug nimmt, sondern auch auf die allgemeine Beeinflussung der Amtstätigkeit. In diesem Kontext entfällt nun auch die Möglichkeit der Tätigen Reue, und der § 308 StGB wurde an den Text der Europakonvention angepasst.

Transparency International übt allerdings große Kritik am österreichischen Lobbyistengesetz. Es ist erst seit 2012 gültig und brachte keine Verbesserung des Branchenimages durch mehr Transparenz. Das Gesetz ist sehr unpräzise und bietet viele Auswege.

Rechtliche Grundlagen der Antikorruptionsbestimmungen

Nach dem österreichischen Strafrecht ist es einem Amtsträger oder Schiedsrichter gemäß § 304 verboten Geschenke anzunehmen. Bei einer/m Vorteilsforderung, -annahme oder –versprechen für sich oder Dritte wird dieses Vergehen mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren bestraft. Wenn die Handlung nur in Hinblick auf die Amtsführung erfolgt, wird dieser Vorgang „Anfüttern“ genannt und ist gemäß § 304 Abs. 2 mit einer Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr zu bestrafen. Nach § 304 Abs. 4 StGB ist jemand, der einen geringfügigen Vorteil annimmt, nicht zu bestrafen, es sei denn die Tat wurde gewerbsmäßig verübt. Bei diesen Tatbeständen geht es in Hinblick auf die Amtsführung um passive Bestechung. Neu ist seit 2008 auch, dass jede Geschenkannahme – unabhängig davon, ob sie für ein im Endergebnis rechtmäßiges Handeln erfolgt – zur Strafbarkeit führt und damit keine Unterscheidung mehr zwischen pflichtgemäß und pflichtwidrig gemacht wird. Zudem ist ein Amtsträger bereits strafbar, wenn er vorsichtshalber oder vorsorglich Vorteile annimmt, welche er ohne sein Amt wohl nicht erhalten hätte. Mit diesen Neuregelungen wurden konkrete Graubereiche im Zusammenhang mit der Geschenkannahme durch öffentliche Bedienstete ausgeräumt.

Ausnahmen bei der Anfütterungs-Regelung können bestehen, wenn beispielsweise jemand nur einen geringfügigen Vorteil annimmt. Die Geringfügigkeitsgrenze liegt hier bei EUR 100,00. Die spezielle Forderung nach geringfügigen Vorteilen für generelles Gewogensein ist aber wiederum strafbar. Gemäß dem Zusammenrechnungsgrundsatz (§29 StGB) dürfen geringfügige Vorteile nicht zusammengezogen werden, außer es besteht eine stillschweigende Übereinkunft, dass ein Amtsträger in gewissen zeitlichen Abständen mehrere Geschenke erhält. Demgegenüber gibt es bei Geschenkannahme durch Amtsträger keine Ausnahme bzw. Geringfügigkeitsgrenze. Bei rein freundschaftlichen Beziehungen ist eine Geschenkannahme möglich, wenn diese auch ohne die Amtsträgerschaft erfolgt wäre. So kann ein Beamter von einem Unternehmer sehr wohl in ein teures Restaurant eingeladen werden wenn es sich um alte Schulfreunde handelt, nicht aber wenn als Folge bei diesem Betrieb keine Kontrollen durchgeführt werden.

Straflos angenommen dürfen kleine Aufmerksamkeiten wie Kalender, Kugelschreiber, Schokolade etc. von Amtsträgern sehr wohl werden. Vorteile für gemeinnützige Zwecke, auf deren Verwendung der Amtsträger keinen Einfluss hat, sind ebenso gesetzlich erlaubt. Die Einladung zu Veranstaltungen ist wiederum von unterschiedlichen Blickwinkeln zu betrachten. Wenn beispielsweise eine Eintrittskarte für eine Kulturveranstaltung an ein Amt – und nicht an eine/n Beamte/n – übergeben wird und ein Beamter zu Repräsentationszwecken teilnimmt, ist dies erlaubt. Hier ist ein amtlich oder sachlich gerechtfertigtes Interesse gegeben. Wenn ein Beamter allerdings eine Eintrittskarte erhält, um bei der nächsten Sitzung für ein gutes Gesprächsklima zu sorgen, ist hier der Anfütterungstatbestand gem. § 304 Abs. 2 gegeben. Wenn der Wert der Karte über EUR 100,00 liegt, ist hier der Tatbestand der Bestechung vorliegend, und der Beamte und das Unternehmen sind zu bestrafen.

Bestechung wird noch höher bestraft. Gemäß § 307 Abs. 1 wird ein Amtsträger, welcher für sich oder einen Dritten einen Vorteil anbietet, verspricht oder gewährt indem er im Zusammenhang mit seiner Amtsführung eine Handlung setzt oder unterlässt bzw. ein unrichtiges Gutachten o.ä. erstellt, mit drei Jahren Freiheitsstrafe bestraft. Eine Freiheitsstrafe von sechs Monaten oder eine Geldstrafe von 360 Tagsätzen ist anzuberaumen, wenn ein österreichischer Amtsträger einen nicht bloß geringfügigen Vorteil anbietet, verspricht oder gewährt (§ 307 Abs. 2). Auch der Geschenkgeber macht sich der Bestechung schuldig. Der Strafrahmen wurde in diesem Fall auf drei Jahre hinaufgesetzt. Beim Anfüttern liegt dieser bei bis zu sechs Monaten für den Geschenkgeber.

Österreich folgt in puncto Antikorruption internationalen Empfehlungen der Vereinten Nationen, der EU, des Europarates und der OECD. Die mit §20 StPO eingeführte Sonderstaatsanwaltschaft für Korruptionsdelikte für den privaten wie für den öffentlichen Sektor nahm mit Jänner 2009 ihre Tätigkeit auf und soll die Effizienz der Strafverfolgung erhöhen.

Bestechung und Korruption: Wie korrupt sind österreichische Ärzte?

Im österreichischen Gesundheitswesen hat Korruption und Bestechung schon eine lange Tradition. Provisionen von Pharmaunternehmen, Fangprämien für Patienten und bezahlte („Bildungs“-)Reisen in ferne Länder sind hier nur ein paar Bereiche des Anfütterns. Eine Zweiklassenmedizin – hervorgerufen durch „Kuvertübergaben“ von finanziell besser gestellten Patienten an ihre behandelnden Mediziner – machte ebenso deutlich, wie korrupt Ärzte sein können. Dies passiert, obwohl in Österreich und in Deutschland jegliche Form von Geschenksannahmen durch Ärzte verboten ist. Deutsche Krankenkassen kritisieren in diesem Zusammenhang die mangelnde Prüfung und Ahndung dieser Gesetzesvergehen und fordern diese – bis zur Verhängung von Gefängnisstrafen – stark ein. Höchstrichter erklären, dass in dem Zusammenhang nur eine strafrechtliche Verurteilung von angestellten Ärzten möglich ist, weil niedergelassene Ärzte keine Amtsträger oder Beauftragte von öffentlichen Krankenkassen sind. Hier stellt sich die Frage, ob die Anfütterung von Privaten – siehe Gesetzesänderung 2013 (Seite 2) – hier anwendbar ist.

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Besonderheiten im Gesundheitswesen – mangelnde Transparenz, wo man hinsieht

Seit 2013 soll Korruption in Österreich härter bestraft werden, doch laut Transparency International passiert dies noch viel zu wenig. So versickern im österreichischen Gesundheitswesen drei Milliarden Euro in Korruption. Erschreckend ist in dem Zusammenhang mit welch geringem finanziellen Aufwand ein Patient beispielsweise einen früheren Operationstermin erhält. Transparency International fordert in dem Zusammenhang vor allem mehr Transparenz bei der Beschaffung von Medizinprodukten und Großgeräten sowie die Offenlegung von Zuwendungen bei Fort- und Weiterbildungen. Der Schaden in der Höhe von 10% aller Gesundheitsausgaben ließe sich dadurch möglicherweise stark reduzieren.

Die mangelnde Transparenz und ein sehr vielschichtiges System sind der Kern des Problems, da sich hier Möglichkeiten für Korruption und abweichendes Verhalten der beteiligten Akteure des Systems auftun. Das System wird an dem Punkt geschädigt, an dem die Beteiligten den Eigennutzen über den des Systems stellen. Leicht auftreten kann ein missbräuchliches Verhalten in Situationen von asymmetrischer Information, hohem Leidensdruck und Ungewissheit des Patienten, bestehender Rollenkonflikte des Mediziners, eines leistungsabhängigen Honorierungssystems sowie hoher Komplexität der Strukturen und Finanzierung.

Transparenzmängel treten auf verschiedenen Ebenen auf und können von  unterschiedlichen Akteuren hervorgerufen werden. Zum einen sind hier Gesundheitsanbieter wie Ärzte, Krankenhäuser etc. zu nennen. In diesen Kreisen gilt Korruption bis heute noch als Kavaliersdelikt. Oftmals sehen Ärzte darin auch einen Vorteil für den Patienten und dass Restriktionen nur den Kassen nutzen – ein volkswirtschaftlicher Zusammenhang wird ausgeblendet. Auch Medien, Zulieferer, Industrie und Verwaltungen können Patienten als Leistungsempfänger sowie Gesundheitsanbieter offen oder verdeckt beeinflussen. Damit nehmen sie indirekt Einfluss auf das gesamte System.

Bei der Industrie – also Pharma-, Medizinprodukte- und Medizintechnikherstellern – steht Gewinnerwirtschaftung an erster Stelle der Unternehmensziele. Gerade bei den oftmals untereinander verflochtenen Aktiengesellschaften ist dieses Ziel überlebensnotwendig. Damit wird Patientenschutz und Transparenz automatisch hinten angereiht. Gerade bei klinischen Forschungen  und der Weiterbildung ist die Zusammenarbeit von Industrie und Gesundheitsanbietern nicht nur traditionell, sondern oft notwendig. Diese Teilbereiche des Systems wären ohne die Industrie nicht finanzierbar. In der Vergangenheit haben sich daraus in vielen Fällen ein unauflösbarer Interessenskonflikt und gegenseitige Abhängigkeiten entwickelt. Im Sinne der Berufsethik gilt es diese Situation aufzuweichen und mehr Transparenz zu schaffen. Darin sieht die Pharmig – der Verband der pharmazeutischen Industrie Österreichs – ihre Aufgabe. Um der Industrie einen Leitfaden zu geben, entwickelte diese den Pharmig-Verhaltenskodex zur freiwilligen Einschränkung und Erreichung von mehr Transparenz für das System. Obwohl dem Kodex Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten fehlen, ist dieser sicher positiv zu bewerten.

Leider findet der Verhaltenskodex nicht immer Anwendung. Es lassen sich zahlreiche Beispiele finden, in welchen durch selektive Informationsweitergabe der Absatz und der Umsatz von Medikamenten bewusst gesteuert werden oder Intransparenz durch Drittmittelbeiträge für Forschungsaufträge gefördert wird. Auch in der Arzneimittelforschung werden wahre Wirkungen von Medikamenten oft vorenthalten, und vertrauenswürdige Experten fungieren oftmals als Meinungsbildner oder Ghostwriter. Auch die von der Industrie organisierte Fortbildung – die für jeden Mitarbeiter des Gesundheitswesens gesetzlich vorgeschrieben ist – ist nicht immer objektiv und ausgewogen. So kann die Kostenübernahme von Reise-, Teilnahmegebühren und Essen im Rahmen von Fortbildungen kann gesteuert beeinflussend sein – ist aber natürlich im Sinne von öffentlichen Arbeitgebern, die selbst unter Kostendruck stehen. Kreative Marketingmethoden erlauben es der Industrie, sich in einem gewissen Graubereich zu bewegen. Damit fallen Marketinginstrumente wie Mitfinanzierung von Ordinationsausstattungen, Arzneimittelmuster, Provisionen, Einladungen, hochbezahlte Vortragstätigkeiten, Beauftragung von Gutachten, Forschungsaufträge etc. in vielen Fällen unter den Begriff „Anfüttern“. In diesem Zusammenhang ist aber vor allem die Kommunikation mit Laien – also dem Patienten – meist durch Werbemaßnahmen bedenklich. Die Oberösterreichische Gesundheitskasse berichtet von der gängigen Methode, Krankenhausapotheken bestimmte häufig eingesetzte Medikamente vollständig oder zu einem großen Teil kostenlos zur Verfügung zu stellen. Vereinbart wird in diesem Fall eine Abnahme bestimmter anderer Medikamente. Eine kurzfristige Kostenreduktion kann so für das Krankenhaus erreicht werden. Allerdings entsteht ein langfristiger ökonomischer Schaden für das Gesundheitssystem, da diese Methode langfristig trotzdem zu einer Gewinnmaximierung für die Pharmaunternehmen führt. Dies geschieht dann, wenn das Krankenhaus die zugekauften teureren Medikamente einsetzt und nicht auf weit kostengünstigere zurückgreifen kann. Langfristig steigen dadurch die Medikationskosten trotz der kostenlosen Präparate.

Ärzte und andere Gesundheitsleistungserbringer sind einerseits der Beeinflussung durch Pharmaunternehmen ausgesetzt, andererseits aber meist selbst aktiv daran beteiligt. Versteckte Provisionen sind nach Patientenangaben häufig gegeben. Beispiele sind hier: wenn Patienten für Leistungen bezahlen müssen, die eigentlich von der Kasse gedeckt wären oder wenn Patienten für die Vor- und Nachbetreuung bei Operationen in die Privatpraxen „gebeten“ werden. Oftmals werden auch frühere OP-Termine in Aussicht gestellt, wenn man die Privatpraxen besucht. Auch „Aufwandsentschädigungen“ für Hörgeräteverordnungen durch HNO-Ärzte sind bekannt. Gerade Nebenbeschäftigungen von Spitalsärzten wie beispielsweise im Rahmen einer Privatpraxis können oft Interessenskonflikte hervorrufen – ob als Konkurrenzverhältnis oder in Bezug auf die Abgrenzung zeitlicher oder anderer Ressourcen. Auch die Abrechnung nicht erbrachter Leistungen oder die Erbringung von Leistungen, welche nicht den Qualitätskriterien entsprechen, sind belegte Probleme unserer Gesundheitssysteme.

Auch bei Apotheken oder Ärzten mit Hausapotheken kommt es vor, dass sie Rabatte für bestimmte Medikamente oder Gratisexemplare bei einer bestimmten Abnahmemenge erhalten. Diese Sonderkonditionen werden bei der Verrechnung nicht weitergegeben, wodurch die zusätzlichen Kosten zu Lasten der Krankenversicherungsnehmer gehen. Von Krankenanstaltenapotheken wird erwartet, dass sie dem Patienten meist teure Medikamente verordnen und empfehlen, auf die sie im Gegenzug bestimmte Rabatte erhalten. Die Patienten müssen sich in diesem Fall auf die Empfehlungen verlassen können – oftmals sind diese aber nicht medizinisch, sondern ökonomisch begründet.

Aber auch die Zahl der Akteure bei der Finanzierung des österreichischen Gesundheitssystems ist groß – private Versicherungen, Sozialpartner, Standesvertretungen, Sozialversicherungen, Bund, Gemeinden, Länder etc. Sie alle verfolgen eigene Interessen und die Transparenz ist schlichtweg mangelhaft. Das legt die Forderung nach einer Überarbeitung des Abrechnungssystems für medizinische Leistungen und einer „neuen Transparenz“ nahe.

Eine Auswertung des Ludwig Boltzmann Instituts Health Technolgoy Assessment zeigt, dass im Jahr 2015 in Österreich 104,1 Millionen Euro an Ärzte, Apotheker, diplomiertes Gesundheits- und Pflegepersonal sowie diverse medizinische Einrichtungen und Organisationen ausgezahlt wurden. Der Großteil der zugewiesenen Summen wurde für klinische Forschungen und Anwendungsbeobachtungen ausgegeben wie die nachfolgende Statistik zeigt. In diesem Bereich sind die Zahlungen besonders intranspa-rent, da es ausschließlich Information über zusam-mengefasste Summen gibt und damit bleibt im Verborgenen, was genau die Pharmaunterneh-men finanziert haben. Mit rund 30 Millionen Euro unterstützte die Industrie den Besuch und die Organisation von Fortbildungen. Allein 14 Millionen Euro wurden als Beratungs- und Dienstleistungs-honorare ausgezahlt. Durchschnittlich erhielt jeder Mediziner 1900 EUR für Vorträge oder Beratungen. Im Durchschnitt gesehen, mag diese Summe relativ gering erscheinen, dahinter „verstecken“ sich allerdings sehr hohe Einzelhonorare von Meinungsbildnern. Die Transparenz ist also noch ausbaufähig!

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Maßnahmen gegen Intransparenz und Korruption

Die vier relevantesten Paragraphen aus dem StGB hat die Zeitschrift Format (Ausgabe 27/2008) zusammengefasst. Gemäß Paragraph 168c muss jede Person, welche im geschäftlichen Alltag eine andere Person beschenkt um sich selber einen Vorteil zu verschaffen, mit bis zu zwei Jahren Haft rechnen. Üblicherweise gibt es eine Geringfügigkeitsgrenze von ca. 70,00 EUR – welche aber nicht im Korruptionsstrafrecht gesetzlich definiert ist. Als Ausnahme gilt hier § 168c StGB, welcher eine Geringfügigkeitsgrenze von EUR 100,00 und ein Offizialdelikt für den Staatsanwalt ab EUR 5.000,00 festlegt. Ebenfalls mit zwei Jahren Haft wird die Bestechung einer privaten Person geahndet. Wenn ein Amtsträger einen Vorteil fordert, annimmt oder verspricht, muss dieser laut § 304 StGB mit bis zu drei Jahren Haft rechnen. Gemäß § 307 StGB muss jemand, der einen Vorteil für einen Amtsträger verspricht, anbietet oder gewährt um ein Handeln zu erwirken, ebenfalls mit bis zu drei Jahren Gefängnisstrafe rechnen. Ein Anfüttern durch kleine Gefälligkeiten über Jahre wird mit bis zu sechs Monaten Haft bestraft.

Auch das Arzneimittelgesetz schreibt im § 55a das Verbot nieder, zur Verschreibung oder Abgabe berechtigten Personen eine Prämie, finanzielle oder materielle Vorteile zu gewähren, anzubieten oder zu versprechen. Auch das Gewähren von Naturalrabatten betreffend im Erstattungskodex enthaltene Arzneimittel ist laut AMG verboten.

Gemäß § 108 des Medizinproduktegesetzes ist es verboten, im Rahmen der Verkaufsförderung von Medizinprodukten eine Prämie oder andere finanzielle bzw. materielle Vorteile zu versprechen, anzubieten oder zu gewähren. Ausnahmen gelten nur, wenn es für die medizinische Praxis relevante Vorteile von geringem Wert sind. Hier deckt sich das Medizinproduktegesetz weitgehend mit dem Arzneimittelgesetz.

Verhaltenskodizes wurden von mehreren Organisationen entwickelt und stehen im Stufenbau der Rechtsordnung weit unter den Bundesgesetzen. Sie dienen alle der Verantwortlichkeit von Transparenz und Antikorruptionsbekämpfung. Auch wenn diese Entwicklung positiv zu bewerten ist, muss an dieser Stelle festgehalten werden, dass allein das Niederschreiben nicht ausreicht, um die Transparenz zu steigern. Das Einhalten der Richtlinien ist freiwillig und es fehlen Kontrollmechanismen.

Auch die österreichische Ärztekammer unterstreicht die Notwendigkeit der ärztlichen Unabhängigkeit gegenüber der Pharma- und Medizintechnikindustrie durch einen eigenen ärztlichen Verhaltenskodex. Sie konzentriert sich dabei auf Richtlinien zu Fortbildungsveranstaltungen, Geschenkannahme, Annahme von Ärztemustern, klinische Prüfungen und Forschungen, Verschreibungen von Medikamenten und Formvorschriften. Verletzungen können seitens der Ärztekammer gemäß § 136 des Ärztegesetzes geahndet werden.

Die Pharmig begrüßt die Novelle des Strafrechts 2008, weist aber darauf hin, dass sie um Rechtssicherheit bezüglich der medizinischen und wissenschaftlichen Fortbildung bemüht ist. Diese gilt hier nicht als verbotene Geschenkannahme im Sinne des StGB, und niedergelassene Ärzte stellen keine Amtsträger dar. Damit wird deutlich, wie wichtig Weiterbildung als Marketingkanal für die Pharmaindustrie ist. Dennoch hat die Pharmig einen Verhaltenskodex für Pharma- und Medizinprodukteunternehmen entwickelt, um das Verantwortungsbewusstsein und die Selbsteinschränkung der Mitglieder zu erhöhen und mehr Transparenz zu schaffen. Die Einhaltung der Kodex-Regelungen macht eine gewisse strukturelle Voraussetzung auf Seite der Organisationen notwendig. Diese müssen oftmals erst geschaffen werden und sind damit mit einem gewissen Aufwand verbunden.

Beispielsweise hat der Wiener Krankenanstaltenverbund eigene Richtlinien zum Umgang mit Drittmitteln, Sponsoring und Spenden, einem nachvollziehbaren Einkauf von Medikamenten und der Finanzierung von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen entwickelt. Die Dienstordnung der Stadt Wien bildet hier die Basis der Kodizes.

Aber auch einige Patientenorganisationen, medizinische Fachgesellschaften, Agenturen und die OÖGKK haben Anweisungen und Leitlinien für die Patientenorganisation, Transparenz und Geschenkannahmen veröffentlicht.

Was besagt der Pharmig-Kodex genau?

Der Verhaltenskodex der Pharmig hat das Ziel, die pharmazeutische Industrie ihrer Verantwortung im Gesundheitswesen bewusst zu machen und diese durch die Einhaltung hoher ethischer Standards zu erfüllen. Dabei sollen die Bedürfnisse von Patienten, Personen in Gesundheitsberufen und die breite Öffentlichkeit unter Berücksichtigung der rechtlichen, politischen und sozialen Rahmenbedingungen in Einklang gebracht werden. Enthalten sind im Verhaltenskodex allgemeine Grundsatzregelungen für die Information über Arzneimittel, Werbung für Medikamente, Informationen und Werbung im Internet, Veranstaltungen, Zusammenarbeit mit Experten und Institutionen, Transparenz, Vorteile, Gewinnspiele, klinische Prüfungen und Verstöße gegen das AMG u.a.m. Der Kodex gilt für Informations-, Werbe- und Marketingaktivitäten für Arzneimittel, welche direkt von oder im Auftrag von einem Pharmaunternehmen durchgeführt werden. Er beschränkt aber nicht den Austausch medizinischer und wissenschaftlicher Informationen während der Entwicklung eines Produktes vor seiner Zulassung in Österreich. Verhaltenskodex bietet den freiwilligen Mitgliedern der Gesellschaft ein Regelwerk für die Mitarbeiter, Pharmareferenten, für den Einsatz von Kommunikationsmedien, Kooperationen, die Gewährung von Vorteilen sowie die Fortbildung.

Der Pharmig-Verhaltenskodex wurde mit dem neuen Korruptionsrecht novelliert und nachfolgend finden Sie die deutlichsten Änderungen aufgelistet:

  • Kongresse mit einer Mehrzahl an österreichischen Teilnehmern müssen auch in Österreich abgehalten werden. Dieselbe Regelung gibt es auch in Deutschland, und dies zeigte in den vergangenen Jahren bereits negative Auswirkungen auf den österreichischen Tourismus, da ein Kongress von Wien nach Berlin verlegt werden musste.
  • Begleitpersonen von Ärzten, Apothekern oder diplomierten Gesundheitspflegern dürfen nicht eingeladen werden.
  • Bei Werbematerialen dürfen beispielsweise keine Dinge des täglichen Gebrauchs verschenkt werden – die Anforderungen wurden hier stark erhöht.
  • Werbung und Information muss deutlich getrennt werden – Informationen dürfen reine Fachinformationen darstellen.
  • Es wird ein Pharmig-Schiedsgericht eingeführt. Selbiges steht vor allem Mitbewerbern zur Verfügung, kann allerdings von jedem als Beschwerdekanal verwendet werden.
  • Verstärkt soll auf Transparenz in der Zusammenarbeit mit Patientengruppen geachtet werden.

Fortbildung und Sponsoring – lässt sich das vereinbaren?

Ein Fortbildungsveranstalter muss für eine Approbation seiner Fortbildung sämtliche Interessenskonflikte offenlegen und jedes Sponsoring transparent machen. Zudem darf der Inhalt der medizinischen Fortbildung nicht durch Sponsoren oder andere Dritte beeinflusst werden. Werbung darf im Rahmen von Programmen, Einladungen und anderen Unterlagen eingebaut werden, wenn der Informationscharakter weiterhin gewahrt wird und nicht die Werbung im Vordergrund steht. Eine umfassende Prüfung im Rahmen der DFP-Approbation garantiert in diesem Zusammenhang dem/der MedizinerIn eine wissenschaftliche Fortbildung, bei der Inhalt und Qualität im Mittelpunkt stehen und welche nicht im Widerspruch zur Fortbildungsverordnung steht.

Darüber hinaus kann darauf aufmerksam gemacht werden, dass MedizinerInnen bei der Annahme von Einladungen etc. von Industrieunternehmen immer eigenständig auf die Verhältnismäßigkeit achten müssen. Das heißt im speziellen Fall, dass die Einladung zu einem Arbeitsessen im Rahmen einer Fortbildung beispielsweise keinen compliance-bedingten Verstoß darstellt, ganz im Gegensatz zu einem Golfausflug oder einer Einladung in ein Luxusrestaurant. Wenn ein/e angestellte/r  MedizinerIn im Rahmen einer durch diverse Industrieunternehmen geförderten Fortbildung einen Vortrag hält, hat dies eher vertragsrechtliche Konsequenzen im Falle einer nicht vorhandenen Nebenbeschäftigungserlaubnis des Dienstgebers als compliance-rechtliche.

Gerade auf internationaler und europäischer Ebene wird eine zunehmende Transparenz des Austausches geldwerter Leistungen zwischen der pharmazeutischen Industrie und ÄrztInnen gefordert und auch dargestellt. Dadurch soll wieder ein gewisses Vertrauen durch die Öffentlichkeit hergestellt werden. Die Regeln in diesem Zusammenhang wurden durch die Pharmig in einem eigenen Verhaltenscodex VHC bereit 1970 niedergeschrieben und seit dem immer wieder angepasst. Immer mehr Unternahmen und MedizinerInnen bekennen sich zu den hohen ethischen Standards  und zu Transparenz um die Nachvollziehbarkeit von Interaktionen zu gewährleisten. Seit Juli 2014 müssen alle geldwerten Leistungen, welche mit Arzneimitteln in Zusammenhang stehen, dokumentiert und offen gelegt werden.

Gesundheitspersonal kann sich vor dem Besuch einer Fortbildung informieren, ob es sich um eine durch die Industrie beeinflusste oder gar organisierte Fortbildung handelt, oder ob diese eine eigenständige und beeinflusste Fortbildung durch diverse Marketingmaßnahmen unterstützt. Im letzteren Fall ist der Veranstalter für die Inhalte allein verantwortlich und garantiert die Qualität und Unabhängigkeit der Fortbildung für den Teilnehmer. Transparenz und Qualität für den Teilnehmer, die Industrie und die Öffentlichkeit ist damit der wesentliche Bestandteil solcher Fortbildungen und kann von Gesundheitspersonal jederzeit bedenkenlos besucht werden.

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Resümee

Die demographische Entwicklung macht es notwendig, dass mehr Medizinprodukte und Behandlungen zur Erhaltung und Wiederherstellung der Lebensqualität von Bedarf sind. Aus diesem Grund betreiben auch die Pharmaunternehmen intensive Forschungen um neue Medikamente zu entwickeln. Die behandelnden Mediziner erhalten die notwendigen Informationen in Bezug auf Anwendung und eine optimale Behandlung, die Patienten nehmen diese vertrauensvoll an und die gesetzlichen Sozialversicherungen übernehmen die Kosten. Das Idealbild einer optimalen Gesundheitsversorgung – ist es Realität? Leider ist unser System wohl eher nicht allein auf den vollen Patientennutzen ausgerichtet. Es gibt zu viele Interessen, die ebenfalls zu befriedigen sind, und dies ergibt zahlreiche Einfluss- und Störfaktoren für das Gesundheitssystem. Es kann heute von keinem freien Markt für Medikamente und Gesundheitsleistungen gesprochen werden. In diesem Zusammenhang kann abschließend gesagt werden, dass Intransparenz zu einer Schädigung des Gesundheitssystems führt, und dies wiederum betrifft jeden einzelnen Bürger als Patient und Beitragszahler. Mangelnde Qualität der Leistung und zu hohe Kosten hat der Patient am Ende zu tragen.

Auf rechtlicher Ebene hat es in den vergangenen Jahren zahlreiche – teilweise bereits sehr effektive – Initiativen zur Korruptionsbekämpfung gegeben. Neben dem Gesetzgeber haben bereits viele Organisationen zusätzliche Maßnahmen im Sinne der Transparenz und Korruptionsbekämpfung gesetzt. Als positive Beispiele dienen hier die Pharmig, die Österreichische Ärztekammer u.a.m. Aber auch heute gilt oft noch das Prinzip „Wo kein Kläger, da kein Richter.“. Viele Tatbestände werden nicht angezeigt und somit auch nicht gesetzlich geahndet. Zudem gibt es noch viele Graubereiche.

Es wurden viele Richtlinien und Empfehlungen formuliert, und es liegt vielfach am Gesundheitspersonal und an der Industrie diese zur Förderung des Vertrauens der Öffentlichkeit und der Patientensicherheit umzusetzen. Eine solide fachgerechte Ausbildung und qualitative Weiterbildung in den vergangenen Jahren bewirkt zum Teil auch schon ein bemerkbares Umdenken im Gesundheitswesen. Aber leider gibt es noch zahlreiche Beispiele „schwarzer Schafe“ und hier gilt es die Bemühungen zur Transparenz in allen Bereichen weiter intensiv zu verfolgen.

Gerade in Bezug auf Fortbildung im Gesundheitswesen muss an dieser Stelle nochmals darauf hingewiesen werden, dass Weiter- und Fortbildung für Angehörige von Gesundheitsberufen gesetzlich vorgeschrieben ist – und dies nicht zuletzt im Sinne der Patientensicherheit. Fortbildung muss daher objektiv und ausgewogen sein. Da rund 50% der Veranstaltungen von der Industrie gesponsert oder sogar organisiert werden, sparen sich zwar die Teilnehmer bzw. die öffentliche Hand Geld, allerdings ist eine massive Beeinflussung der Inhalte und Informationen durch die Industrie nicht auszuschließen. Die Forderung des Vereins zur Korruptionsbekämpfung „Transparency International Austrian Chapter“, dass Unterstützungsbeiträge der Industrie für Fortbildungen direkt an die Veranstalter zur transparenten Verwaltung und Dokumentation übertragen werden, wäre ein großer Schritt in Richtung Transparenz und Qualität der Aus- und Weiterbildung. Referenten sollten zusätzlich ihre Interessensverbindungen gegenüber dem Veranstalter und den Teilnehmern offenlegen. Bei internationalen und hochwertigen Kongressen – wie jenen des Sanicademia Fortbildungsvereins – ist dies seit Jahren bereits der Fall.

 

Quellen:

  1. https://www.justiz.gv.at/web2013/home/justiz/aktuelles/2012/verschaerfung_des_korruptionsgesetzes, 15.09.2016
  2. http://www.trend.at/wirtschaft/korruption-abwanderung-ausland-6010935. 15.09.2016
  3. http://derstandard.at/2000002374101/Korruption-in-Medizin-frisst-zehn-Prozent-der-Gesundheitsausgaben, 15.9.2016
  4. http://diepresse.com/home/leben/gesundheit/1329471/Strengere-Gesetze_Wie-korrupt-sind-Aerzte, 15.09.2016
  5. http://derstandard.at/2000008931428/Korruption-Oesterreich-im-Transparency-Ranking, 15.9.2016
  6. https:/kurier.at/wirtschaft/korruption-oesterreich-liegt-im-schnitt/11.663.826, 15.09.2016
  7. http://www.staedtebund.gv.at/gemeindezeitung/oegz-beitraege/oegz-beitraege-details, 15.09.2016
  8. //www.help.gv.at/Portal.Node/hlpd/public/content/246/Seite.2460105html, 15.09.2016
  9. http://www.jusline.at/scripts/kommentar/druckversion.php?lawid_11&paid_309, 15.09.2016
  10. Antikorruptionsbestimmungen, Wirtschaftskammer Österreich, Wien 2015
  11. Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2012, KABEG Management, Klagenfurt 2013
  12. Korruptionsstrafrecht NEU, Fibel zum Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2012, Bundesministerium für Justiz, Sektion Strafrecht, Wien 2012
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2018-01-31T16:14:20+00:00